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사회복지정책의 두 얼굴
2015년 11월 07일 (토) 17:01:12 윤한규 기자, 오준석 기자 ckunp@naver.com

사회복지정책(social welfare policy)은 정부나 지방자치단체의 재정지출을 수반하는 공공정책으로 사회정책과 혼용되어 사용하는 개념이다. 사회복지정책은 공공정책의 하위개념으로 사회복지 분야의 정책에 관한 연구를 주안점으로 하는 학문이다. 사회복지정책은 사회복지와 정책이라는 개념을 합성한 용어로 사회복지와 관련된 특정 목적을 달성하기 위한 행동원칙이나 지침, 일정한 계획 혹은 조직화된 노력 등으로 정의할 수 있다. 따라서 사회복지정책은 정부나 지방자치단체가 국민의 삶의 질을 향상시키고자 하거나 혹은 하지 말아야 할 활동들을 말한다. , 그 정책의 대상은 조세나 국방, 환경, 에너지관리, 주택, 건강, 소득지원, 보건, 노동, 건설 등 거의 모든 활동을 포함하는 것을 말한다.

2008년 세계 금융위기가 발생하면서 서민 생활고와 빈곤층 규모가 증가하면서 복지에 대한 욕구가 증대되고 있는 추세이다. 이러한 상황에서 전면적인 복지 확대에서부터 점진적 복지확대까지, 스웨덴식 복지모델에서 한국식 복지모델까지, 수많은 제도와 모델이 제시되고 있다.

 

 

 

 

  우리나라 사회복지정책의 논란

현재 우리나라 복지정책을 이야기할 때 빼놓을 수 없는 이야기가 보편적 복지와 선별적 복지이다. 선진국의 복지 모델을 토대로 복지 정책을 진행한 결과 우리나라도 선진 복지의 외형적 기틀을 갖추게 되었다. 하지만 저출산 문제를 해결하기 위해 시작된 무상보육과 학교 무상급식 정책은 사회적으로 큰 논란을 불러일으켰다. 대국민적 합의가 되지 않은 상황에서 성급히 시행한 정책 때문에 여론이 하나로 통합되지 않은 탓이다.

무상급식은 세금을 재원으로 학생들에게 무상으로 제공하는 급식으로 우리나라에서도 저소득층을 위해 무상급식이 실시되고 있으나 2011년 이후로 초·중학교내 전면 무상급식 논란이 제기된 이후 지자체에서 초·중학생 전부에 대한 무상급식이 시행되고 있다. 그런데 무상급식에 대해서 찬성하는 사람들은 의무급식, 전면 무상급식에 대해 부정적인 사람들은 세금급식이라는 단어를 사용하면서 팽팽하게 대치하고 있다. 이러한 상황에서 지난 319일 경남도의회 본회의에서 서민자녀 교육지원 조례 건이 통과되어 경남지역이 유상급식으로 바뀌었다. 야당과 시민단체의 비판에도 불구하고 홍준표 지사는 복지라는 것은 서민에게 집중되어야 한다. 복지가 필요 없는 계층에도 예산을 나눠주는 보편적 복지라는 것은 아주 잘못된 정책이다라 말하면서 독단적으로 무상급식을 중단하였다.

똑같은 무상정책이지만 무상보육 시행에 대해서는 무상급식에 비해 논란거리가 적었다. 스웨덴이나 프랑스 역시 영유아 보육에 대해 지원 정책을 펼치고 있으므로, 저출산으로 허덕이는 우리나라의 경우에는 출산율을 높이기 위해서라도 필요한 정책이었다. 다만 정책 시행에 필요한 예산이 지방자치단체의 제정상태에 더욱 부담을 주었다는 것과 차등 없이 모든 국민에게 전면 무상보육을 해야 하는가에 대해서는 아직도 이견이 많다.

이미 국가주도의 사회복지제도가 높은 수준에 도달해 있는 프랑스 역시 보육지원 정책을 시행한다. 하지만 우리나라처럼 100% 전면 무상보육이 아니라 부모의 수입에 따라 차등지급하는 시스템이다. 우리나라와 공공사회복지지출이 3배가량의 차이를 보이는 프랑스조차 전면 무상보육을 실시하지 않는 것에 반해 우리나라는 예산문제, 지방정부와의 합의 등 기초적인 문제도 해결하지 않은 채 선거를 위해, 지킬 수도 없는 복지정책 공약을 남발하고 있다.

 

 

 

 

 

해외 사회복지정책 사례

스웨덴은 세계 최고 수준의 세금과 복지에 성공한 나라이다. 스웨덴 복지국가모델은 1930년대 스웨덴 경제학자 군나르 뮈르달(GunnarMyrdal)이 제시한 사회민주주의형 모델로 알려져 있다. 뮈르달의 생산적 복지개념은 저소득층에 모든 급여를 나누어주는 복지체제 대신, 모든 국민에게 생활에 필요한 서비스를 국가가 직접 제공하는 사회서비스 중심의 복지국가 전략이었다. 의료, 교육, 보육, 노인요양과 같은 서비스를 정부가 직접 운영, 제공함으로써 일정 수준 이상의 삶을 모두에게 보장하는 것이다. 이러한 공공소비로 스웨덴은 영미모델은 물론, 독일·네덜란드 등 대륙모델에 비해 사회서비스 인프라 수준이 높고, 실업수당 중심의 소극적 노동시장정책보다 교육, 훈련 중심의 적극적 노동시장정책 지출이 훨씬 많다.

1950년대 후반 큰 정치적 논란과 이념투쟁을 가져온 소득비례연금제도(ATP)의 개혁은 임금소득자들, 특히 화이트칼라 계층이 가장 큰 혜택을 봄에 따라 사회민주당은 사무직 계층으로부터 상당한 지지를 받게 되었다. 이에 따라 대부분의 사무직 노동자들은 노동계급과 더불어 복지국가의 강력한 지지자가 됨으로써 복지국가의 팽창을 뒷받침했다. 스웨덴 복지국가는 1960년대에 들어 소득대체가 가능할 정도의 사회적 급부시스템이 구축되기 시작하였다. 1968년 아동가정주택보조비, 1972년 출산유급휴가제, 1974년 부모보험제 등 1970년대까지 사회보험·공공부조·사회서비스 등 모든 사회복지제도가 완비되었다. 그 결과, 노동계급과 중간계급 모두 보편적 사회보장 프로그램을 통해 제공되는 국가복지의 틀에 의해 통합되었으며, 복지는 시민적 권리이자 사회적 권리로 인식되게 되었다.

연금을 제외한 사회보험의 소득대체율은 1970년대에 이르러 8090% 수준에 달하였다. 사회보험의 높은 소득대체율은 평등주의를 강조한 분배정책에서 비롯되었으며, 개인기여와 복지급여 간의 관계가 약한 스웨덴 복지제도의 특징을 보여준다. 공공부조와 함께 기초연금제도 또한 중요한 소득재분배 기능을 수행해 왔다. 그 결과, 소득 평등 수준이 가장 높은 복지국가가 되었다. 사회보험제도보다 더 평가받는 스웨덴 복지국가의 특징은 탁아, 노인돌봄, 교육, 의료 등 완벽한 사회서비스를 정부가 거의 무료 또는 낮은 비용으로 제공하는 데 있다. 이러한 사회서비스의 재정지출은 EU 평균의 두 배에 이른다. 1970년대 공공부문 지출은 GDP60%를 상회하여 유럽 OECD국가 평균 4550%와 비교되었다. 1970년 누진세를 더 강화하고 간접세를 더 늘림으로써 급증한 재정지출을 충당하였다. 1973년에는 기초연금기여금을 고용주 부담으로 전환하면서 사회보험비용에 대한 고용주의 부담이 늘어났다.

한편, 브라질의 제35대 대통령 루이스 이나시우 룰라 다 시우바(이하 룰라)도 복지정책을 통하여 세계 최악의 불평등나라에서 GDP 세계 8위 국가로 만들었다. 룰라 대통령은 어려운 집안 형편 때문에 초등학교 졸업을 하지 못했으며 18세 때는 공장에서 사고를 당해 왼쪽 새끼손가락을 잃었다. 그 계기로 노동 운동에 관심을 갖게 되었고 열약한 작업 환경에서 일하다 죽은 아내와 뱃속에 있는 아이를 계기로 노동 운동에 본격적으로 참여해, 10만 명 이상의 노조원의 대표가 되었다. 노동자들의 이러한 권리의식은 신 노동조합운동 형성 및 브라질 노동자당(PT)창당 곧 노동자의 정치세력화로 발전하여 20021027일 대통령선거를 통해 브라질의 35번째 대통령이 되었다. 룰라 대통령은 브라질에서의 굶주림을 끝장내겠다는 포미제루(Fome Zero)라는 캠페인을 시행하였다. 브라질의 세라투(Serato)에서 건조지역 물탱크 건설·청소년 임신 반대 운동·가족 농업 강화·빈민층에 대한 지원금 등등 과거 캄피나스(Campinas)의 조제 호베르투 마갈량이스 테이셰이라(Jose Roberto Magalhaes Teixeira) 시장에 의해 처음으로 도입된 조건부 학습 지원 프로그램 보우사 이스콜라(Bolsa Escola) 프로그램을 볼사 파밀리아(Bolsa Familia)라는 이름으로 확대하여 실시했다. 볼사 파밀리아는 룰라 대통령의 정책 중 가장 큰 규모의 사회복지 프로그램으로, 학습 지원 외에 빈민층을 위한 식량 및 가스를 지원했다. 이러한 일련의 개혁정책은 그의 행정부 내에 사회 개발 및 기아 박멸부라는 부서를 만들면서 진행되었는데, 이러한 합병은 프로그램 관리비용, 복잡한 절차 등을 절감하게 되었다. 포미제루는 국가예산 외에 국제사회로부터의 기부금으로 운영되었다. 볼사 파밀리아는 그것이 선거를 위한 무기라는 내부적 비판에도 불구하고 그 업적으로 인해 국제적으로 칭송받았다. 포미 제루와 볼사 파밀리아 같은 프로젝트 보다 룰라행정부의 최우선 프로그램은 PAC 경제 성장 가속 프로그램이었다. 그것은 브라질의 기간사업을 강화시키고 결과적으로 경제를 자극시켜 더 많은 일자리를 창출하였다. 이러한 복지 정책을 통하여 브라질은 높은 경제 성장률을 기록해 채무국에서 채권국으로 전환됐고, 세계 8위 경제국으로 성장했다. 또한 빈민들에 대한 식량 무상제공, 저소득층 생계비 지원, 노동빈곤층의 임금향상, 미취학 아동이 있는 가정의 경우 취학을 전제로 한 생계비 지원, 최저임금의 현실화 등의 복지정책 등이 높은 호응을 얻었다.

 

 

 

 

 

 바람직한 복지의 방향

우리나라는 현재 4대 보험(국민연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험) 이외에도 노인장기요양보험, 장애인연금까지 갖추고 있어 외형적인 모습만 본다면 이미 선진국의 수준과 견줄만한 정도이다. 하지만 중복인원을 제외하고도 연 1,500만 명에 달하는 사람들이 4대 보험의 혜택을 받지 못하고 있고, 최저생계비 이하이지만 부양기준으로 인해 기초생활보장제도 지원을 받지 못하는 인원도 116만에 달한다. 이처럼 복지의 사각지대가 넓다는 의미는 외형적 골격에 비해 내실이 부족하다는 뜻으로 해석된다.

또한 지방자치단체와의 논의 없이 진행되는 중앙집권적 복지도 부족한 부분 중 하나이다. 복지 정책이 현실과 만나는 곳이 바로 지역임에도 불구하고 정치권의 일방적인 결정과 시행은 결국 지방정부의 부담으로 이어졌다. 대표적으로 2011년 시행한 02세 무상보육 정책으로 인한 서초구의 보육 재원 고갈 사태와 무상급식을 시행한 뒤 예산을 지방에 떠넘긴 사례이다.

위의 문제들은 당연히 해결되어야 하지만, 가장 심각한 것은 국가에 대한 국민들의 신뢰도이다. 복지 사각지대를 없애고 더 높은 차원의 복지를 공급하기 위해서는 추가적인 재원이 필요하기 마련이다. 하지만 2012년 현대경제연구원의 자료에 따르면 복지를 위한 추가세금부담에 반대하는 이유로 응답자의 43.9%정부의 서비스를 불신해서라고 답했다. 48.8%경제적 여력이 부족해서라고 응답한 것을 생각한다면 정부에 대한 신뢰도 역시 경제상황 못지않게 심각하다는 것을 알 수 있다.

우리나라 사회복지정책이 변화하기 위해서는 정부의 공공사회복지지출 증가가 첫걸음이 될 수 있다. 공공사회복지지출은 노령, 보건, 재해, 실업 등에 직면한 개인에게 제공되는 사회적 보장 및 재정적 재원을 말하는데 우리나라는 2014년 자료를 기준으로 OECD 28개국 중 최하위를 기록 중이다. GDP 대비 공공사회복지지출 비중은 10.4%OECD 평균 21.6%에 절반도 미치지 못한다. 매년 비중이 증가한다고는 하지만 선진복지국가에 비하면 아직 부족하다는 평가가 지배적이다.

고부담 고복지로의 전환 역시 필요하다. 대다수의 국민들이 부담하는 조세 역시 증가하겠지만, 부자 증세를 통한 세수확보 또한 이뤄져야 한다. 이를 통해 저소득층에 지원을 확대할 수 있고, 따라서 그들은 인간다운 삶을 영위할 수 있으며 나아가 중산층으로 발돋움할 수 있는 것이다. IMF 이후, 저소득층이 증가하고 빈부격차가 심화되어 소득재분배가 지속적으로 악화되는 우리나라의 상황을 고려한다면 이는 시급한 문제가 아닐 수 없다.

마지막으로 우리나라 상황에 맞는 한국형 복지 모델을 구축하는 것이 시급하다. 복지 모델에 대한 논의가 없었던 것은 아니다. 1980년대에 들어서 서구선진복지국가에서 복지국가위기론이 대두되고, 우리나라에서도 복지가 좋아지면 복지병을 유발할 수도 있다는 우려 때문에 한국형 복지 모델에 대한 논의가 있었다. 논의를 거쳐 나온 한국형 복지모형은 국가개입을 가능한 한 최소화하고 가족의 기능을 강화하며 요보호자 자신의 자조와 재활을 강조하며 자원봉사의 참여를 장려하는 내용이다. 하지만 이것은 시대적 흐름이나 국민적 기대와도 맞지 않으며, 국민최저수준의 보장, 사회적 시민권, 평등, 연대성 등도 확립되지 않은 상황에서 공동체적 결속만 강조하는 꼴이다. 따라서 사회 전반적인 논의와 정치권의 노력을 통해 우리나라 현실에 알맞은 한국형 복지 모델을 새롭게 확립하는 것이 선진복지국가로 가는 초석이 될 것이다.

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